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平罗县集体经营性建设用地入市的做法与启示
 
时间:2018-12-24    来源:    编辑:
 
      平罗县在推进农村土地制度改革实践中创新建设用地高效利用机制,探索出“以农村土地经营管理制度改革为突破口,以增加农民财产性收入为落脚点,建立了农村土地规范化流转、农村产权抵押贷款、农民产权自愿有偿退出、集体经营性建设用地多元入市四项机制,取得了“村集体和农民双赢”的显著成效。为此,自治区党校、行政学院决策咨询部与第49期中青班联合成立课题组,对平罗县集体经营性建设用地的做法进行了调研,形成报告如下。
      一、集体经营性建设用地入市的基本做法
      把盘活土地资源、提高土地利用效益与增加集体和农民收入相结合,坚持农民自愿,确保建设用地“控制增量、盘活存量”。
      (一)摸清集体经营性建设用地“家底”,明确“哪些地入市”“谁来入市”。按照“尊重历史、兼顾现实”原则,对全县存量农村集体建设用地数量、面积、使用现状等进行摸底核查和登记造册,全县公益性建设用地8.9万亩,原有农村集体经营性建设用地327宗3022亩。在摸清家底基础上,制定农村集体经营性建设用地入市方案,明确村委会为入市主体,明确了“村委会申请、地价评估、民主决策、乡镇审查、部门审核、政府审批”的土地入市工作流程,县、乡有关部门协同为入市提供服务。
      (二)赋予农村集体经营性建设用地多项权能,明确“有哪些权”“钱怎么分”。赋予农村集体经营性建设用地出租、抵押、作价入股、转让等权能,实现与国有建设用地“同权同价”。截至目前,已完成14宗121.32亩农村集体经营性建设用地入市交易,出让价款732.5万元,土地增值收益223.5万元,村集体净收入150.3万元。探索建立差别化的土地增值受益分配机制,解决“钱怎么分”的问题:一是根据财政部、国土部相关文件精神,合理确定国家、集体收益分配比例,实现了国家、集体合理分享土地增值收益;二是科学制定集体内部收益分配办法,原则上要求村集体留取不低于60%,其余可在村集体经济组织成员中公平分配,促进了农民多元增收。
      (三)创新工作思路,探索农地保障功能。一是创新安置途径,实现被征地农民长远生计有保障。在城市规划区范围以外,除列入县域公益性项目可以实施土地征收外,其余非公益性项目用地一律通过集体经营性建设用地入市予以保障,既能实现征地范围逐步缩小,也为集体经营性建设用地入市找准了市场。在城关镇和平村土地征收过程中,保留3.3亩土地转用为集体建设用地,由村集体建设综合农贸市场,摊位优先承包给本集体经济组织成员经营。二是发挥全国试点县先行先试的功能,探索试行农民变“股民”,放大农地价值。黄渠桥镇五星村12.61亩存量集体经营性建设用地作价66.07万元,以土地作价入股方式入市,建设种子加工包装基地,发挥了集体建设用地的资本功能,实现了农民向“股民”的转变。目前,全县已有3宗入市土地以不动产权证办理抵押贷款500万元。三是探索以地养老,发挥农地保障功能。探索农村老人以自愿有偿退出宅基地、房屋、承包地补偿或土地流转收入置换养老服务。将灵沙乡胜利村闲置小学校舍改造为集供养、康复为一体的多功能、社会化、开放式、互助养老,已入住老人83人,其中有3人退出土地产权,有69人流转土地经营权,满足了部分农村离土不离乡就近养老的愿望,解决了农村老年人“看田”防老、种田养老、粗放经营问题,发挥了农地的保障作用。
      (四)做好“退”“用”结合文章,实现土地节约集约利用。一是将盘活进城农民闲置资产与生态移民搬迁安置工程相结合,“本地农民自愿有偿退出、生态移民插花安置”,有效盘活了2056户进城农民的承包地和房产,其中插花移民安置1638户,集体经济组织成员内部转让418户,累计转让承包地11280亩,宅基地56.6万平方米。实现了增加退出农民财产性收入、降低政府安置移民成本、盘活存量建设用地、减少新增建设用地刚性需求。二是将农村产权自愿有偿退出与农村人居环境综合整治相结合,在土地流转比例高的灵沙乡富贵村五队试点退出整治,增加耕地180亩,全部由村集体流转给大户经营。
      (五)坚持底线思维,完善权益保障机制。结合农村综合改革,探索建立了多元化农民产权退出保障机制,对不同类别、不同意愿的农民精准施策。一是允许农户自愿有偿退出部分农村产权,对已进城居住且有偿退出宅基地、房屋的,继续保留集体经济组织成员身份,仍享有土地承包经营权和其他权益。二是允许部分符合退出条件的农户自愿有偿退出全部农村产权,放弃集体经济组织成员身份,实行一次性补偿。三是允许农户自愿有偿退出宅基地、房屋和部分承包地,按退出承包地面积核减家庭成员中应退出集体经济组织的权益人数,并落实到人头,确保农民“进得了城,回得了村”,生活和权益有保障。
      二、取得的显著成效
      实现了土地的节约集约利用,拓宽了农民增收渠道,壮大了集体经济,健全了农民的生活权益保障。
      (一)增强了改革协同性,促进了三项改革互促互补。按照国土资源部统筹推进宅基地制度、集体经营性建设用地入市、集体土地征收三项改革要求,平罗县在创新宅基地管理的基础上,积极探索和推行集体经营性建设用地入市方式,按照“非公益性产业不得征占农民集体土地”的底线要求,将今后城镇、工业及农业农村新产业、新业态用地重点落在腾退盘活闲置建设用地,进一步提高土地利用效益,为此,平罗县在农村宅基地“三权分置”、多途径盘活建设用地等方面出台了一系列配套文件,坚持“集体主导、农民自愿”的原则,加快推进三项改革。
      (二)增加了土地总量,拓宽了农民增收渠道。通过对农村田、水、路、林、村综合整治,增加了耕地面积,改善了农民生产生活条件,提高了粮食生产能力,实现了农民增收。一是通过实施土地开发整理项目、高标准基本农田建设项目、耕地占补平衡项目,增加耕地面积21万亩。二是用足用活相关政策,结合土地整治项目,开展村庄综合整治,共计拆除废旧村庄居民点24个,整理复垦土地2108.5亩。三是通过农村集体建设用地综合整治,开展规划不保留且空置率较高村组整队退出,重点做好农田中心零星闲置房地的整治复垦利用,实行差异化补贴政策,鼓励引导农民自愿将闲置房地退出整治,宅基地退出复垦置换为承包地并延长承包期,力争在二轮承包期结束前将农田中心零星闲置房地复垦,将规划不保留村庄中闲置率高、农民退出积极性高的村庄逐步整治,通过复垦结余指标或调整为经营性建设用地入市来保障农村新产业、新业态用地,增加村集体和农民收入。目前已落实16个村民小组580户农户宅基地和房屋收储整治示范点,整治后复垦土地300亩,调整为经营性建设用地276亩。四是通过建设用地入市,拓宽了农民增收渠道,助推了脱贫富民。如:庙庙湖村利用移民村50亩存量建设用地引进工商资本投资建设服装厂,通过集体经营性建设用地入市增加村集体收入30.11万元,同时就地吸纳生态移民300人就业,拓宽了农民就业渠道和增收渠道。
      (三)壮大了集体经济,健全了农民的生活权益保障。一是集体土地经营性收入除上缴国家和分红外,全部留存,实现了集体经济的滚动发展和壮大。如:2017年4月盈丰植保合作社转让了小兴墩村建设用地9.7亩,既盘活了集体土地又壮大了村集体经济。合作社用入市的不动产权做抵押贷款融资扩大生产,又增加了当地农民的就业机会。二是探索农村集体资产股份制改革,增加集体收益。依托扶持村级集体经济发展项目,选择崇岗镇崇岗村、高仁乡高仁村等集体收入较高的10个村成立村集体股份经济合作组织,完成股份量化资金近4000万元。其中,2017年高仁乡高仁村集体股份合作社给村集体分红11万元,新丰村给集体分红14万元,入股农户保底分红近750元,实现了村集体和农民收入双提高。通过土地流转、产权抵押贷款、农村产权自愿有偿退出转让等促进农民人均增收近5000元,提升了生活权益保障。
      三、启示及建议
      农村集体经营性建设用地入市是国家级改革试点下一项新的探索和尝试。从目前试点运行情况看,集体经营性建设用地入市比较适合当下的国情,对移民安置、脱贫富农、盘活资源、生态建设等也具有一定的启示和借鉴意义。
      (一)只有允许集体经营性建设用地入市,才能真正把农村的土地资源盘活激活。平罗县是全国农村集体资产股份权能改革29个试点区县之一,具有先行先试的政策条件,应进一步验证、总结这一做法,为全国农村集体土地高效利用提供参考。随着我国城镇化的快速推进,城市平面扩张的刚性需求使得土地资源价值渐增,国家进一步增加了农村集体建设用地向非农业用地转用的管控,在这一条件下,集体土地只能等待政府以土地征收的途径转变为国有土地,才能用于商业用途。集体经营性建设用地入市的“平罗模式”何时能推广复制?适用范围有多大?还有哪些环节需要进一步验证?这都是需要我们进一步思考的问题。
      (二)只有最大限度地盘活农村土地资源,才能实现企业“创收”和农民“增收”。在农村只有企业或大户实现了“创收”,村集体和农民才能实现“增收”。寻找可入市的经营性建设用地是实现这一目标的根本。平罗县还有多少土地可纳入经营性建设用地?实现全县土地资源收集、统计、整理、流转服务还需要多少人力?从现实情况来看,平罗县专门成立了农改中心,培养了一批专业人员,在改革政策制定、集体土地管理、规范产权交易、产权退出转让、经营主体培育、盘活闲置用地、实现“村、民”双赢等改革中发挥了巨大作用。但农村面积大、范围广,围绕土地流转流通的工作量非常大,仅靠农改中心的专职人员去推动这项工作,能否跟得上改革发展的进度要求?有没有可替代的社会组织来续接这项任务?从经营性建设用地入市改革试点的实践情况来看,在增值收益分配方面存在监管不足、政府直接参与分配、入市范围过窄、农民土地权利未充分实现等问题,如何进一步盘活闲置宅房、拓宽入市范围、明确交易主体、建立二次分配机制等,都需要通过试点进一步验证和解决。
      (三)只有不断壮大村集体经济,才能从根本上解决乡村自治和农村发展问题。集体经济是实现乡村自治和农村发展的重要条件,只有壮大集体经济,才能更好地盘活农村资源,增加农村的吸引力,推进自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设,推进农村一二三产业融合发展。由于历史及多种原因,改革前平罗县还存在农民私自转让土地房屋、非法占用集体土地资源等问题,一定程度上影响和制约了集体经济的发展。
农村经营性建设用地入市是一项政策性强、配套要求高的系统工程,对政策尺度的把握要求高,对土地的历史情况及使用的匹配性要求高,对具体情况的了解要求细。另一方面,也需要在更高的层面对相关做法给予关注,加以适当的规范和引导。
      (一)建议修改完善相关法律、法规。由于历史原因,超占宅基地面积以及原宅基地使用人去世后,不具备村集体经济成员资格的子女仍占用宅基地的现象较为普遍。还存在农民房屋所有权和宅基地使用权权属不同问题,农民住房财产权作为抵押物,出现违约处置较难,降低了金融机构对此类产权抵押贷款的积极性。部分农户退出宅基地和房屋愿望强烈,但农村集体建设用地收储、整治、复垦的投入大、成本高,再利用渠道窄、效益低、变现慢,影响了村集体收储整治再利用的积极性。建议:一是修改完善《土地管理法》,明确宅基地使用年限及继承、退出等原则,将宅基地使用期限与承包经营年限及权益人相一致;二是出台农村集体经济组织法和集体经济组织成员身份认定办法,制定农村老年人自愿退出集体经济组织成员身份、放弃各项权益的社会养老保障政策;三是对集体土地使用中出现的非法占用、圈占不用、少包多占、低价发包、主体混乱、改变用途等行为进行严格清理规范。
      (二)建议加大对农村闲置资源再利用给予政策优惠和资金支持。长期以来农村集体土地管理存在立法空白,部分村集体甚至村民小组及农户随意低价发包、出租集体土地,农村集体土地市场交易机制尚未建立,农村集体经营性建设用地零碎分散、利用率低,存在原承租人既不愿退出又不愿入市,对统筹入市造成阻碍;还存在土地承包、租赁不规范问题,处置缺乏法律依据。建议在自治区层面对农村闲置宅基地、房屋收储整治利用、盘活建设用地资源、增加农民财产性收入给予更多支持,让试点地区探索出更多可复制、利修法、宜推广的经验。
      (三)建议逐步完善农村集体经营性建设用地入市的制度保障。能入市只是开端,还有赖于进一步完善相关配套措施,才能实现市场化。一是要谨防以建设用地的名义牟取暴利,谨防耕地借此而转变用途,入市的集体经营性建设用地必须符合规划及用途管制,防止建设用地市场化带来的负面影响,防止土地增值收益分配不平等,防止基层干部以权谋私。二是要进一步探索赋予农村集体经营性建设用地权利人入市自由交易的资格,只有权利人具备流转、处分资格,才能进一步促进流通,提升和释放土地价值。三是要逐步建立城乡统一、开放有序的集体经营性建设用地市场。
      (四)建议探索县域集体经营性建设用地入市联营服务,试行“村镇统筹”模式。调研中发现,各村、镇都有自己的“合作社”“服务站”,有着“以行政区为界”的非常现实的考虑,但普遍存在单元面积小、空间体量不足、潜力难发挥等问题。现阶段可先试行“村镇统筹”模式,选取土地入市相对集中、经济较为活跃发达的村、镇,政府、农民、企业等以联合入股的方式,成立联合经营公司,打破村镇行政边界限制,着力盘活闲置资源,以分红的方式增加农民收入,提振集体经济,逐步实现县乡政府减负、集体经济壮大、农民财产变现、土地价值评估等中介服务日趋完善目标。
 
课题组组长:郝彤
课题组成员:龙生平、李彦炜、郭少新
 
 
 
 
 
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