自治区党委、政府在建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区第四次推进会上，研究部署了包括山林权在内的“四权”改革。自治区党委、政府《关于印发用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革实施意见的通知》，明确改革的目标路径和重点任务，清晰勾勒出“四权”改革的路线图。推进会和《通知》都强调，山林权改革重在“植绿增绿”。宁夏缺林少绿，全区森林覆盖率仅为15.8%，位居全国倒数第七，林业总产值位居全国倒数第二。破除体制机制障碍，发挥市场机制作用，将有利于宁夏推进山林权改革，实现资源变资产、资金变股金、农民变股东的改革效应。

　　明晰产权，落实经营主体

　　■要在坚持集体林地所有权不变的前提下，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

　　产权经济学认为，产权对效率的影响主要是通过产权的基本功能实现的。产权的效率功能可概括为:引导人们实现外部性内部化，减少资源浪费，提高资源配置的效率;产权可以构建激励机制，提高经济行为的生产效率;产权可以通过减少不确定性来提高经济效率。因此，明晰产权、落实经营主体是实现“植绿增绿”首当其冲的重要任务。明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

　　中共中央、国务院于2003年发布《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发〔2003〕9号)，以试点形式开启了新一轮林权改革，要求在保持自留山与责任山原有承包关系的基础上，对仍由集体统一经营的山林采用不同确权形式落实林地承包权。基于先行省份林权改革的成功经验，中共中央、国务院于 2008年出台《关于全面推行集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)，正式在全国范围内推行林权改革，强调原则上应通过家庭承包的方式将集体山林落实到农户，确定农户为林地承包经营权的主体。把山林地的使用权交给农民，让农民依法享有林木的所有权、处置权、收益权，确立了农民对山林使用权和经营权的法律地位，让百姓吃下了“定心丸”。

　　明晰产权要维护“两性”：一是维护家庭承包经营的长期性，承包期为70年，期满后还可以继续承包;二是维护承包经营的物权性。同一集体经济组织的农户对集体林使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。根据《物权法》规定，林地承包经营权为用益物权，农民对林地依法享有占有、使用、收益和处置的权利。这就让农民吃下了“定心丸”，真正做到“山定权、人定心、树定根”。

　　我区将建成林草资源综合管理服务系统，厘清林地、草地等山林资源地类和界线，推进山林地不动产登记，实现林权类不动产应登尽登。对整村移民迁出区的集体山林地，收回原山林地承包经营权，依法依规公示注销迁出农户持有的林权证、草原证，就近划归国有林场或新建国有林场(工作站)管护。

　　放活经营权，确保收益权

　　■利用好林业资源，有利于吸引社会资本投资林业，有利于推进适度规模经营。

　　依据现代产权理论，权责明晰且保护严格的产权不仅可增加人力资本与实物资本等要素投入，改善资源存量的配置效率，还能实现自由平等交易，为交易主体带来更高的收入流量，从而实现经济发展。放活集体林经营权，利用好林业资源，有利于吸引社会资本投资林业，有利于推进适度规模经营。要做好如下工作：一是加快建立集体林地三权分置运行机制。推行集体林地所有权、承包权、经营权的三权分置运行机制，落实所有权，稳定承包权，放活经营权，充分发挥“三权”的功能和整体效用，是深入推进集体林权制度改革的重要内容，放活山林地经营权是其核心要义。

　　二是积极引导山林权规范有序流转。鼓励各种社会主体依法依规通过转包、租赁、转让、入股、合作等形式参与流转山林权，引导社会资本发展适度规模经营。当前，尤其要重点推动宜林荒山荒地荒沙使用权流转，促进国土绿化。我区可制定林权流转奖补、流转履约保证保险补助、减免林权变更登记费等扶持政策，引导农户有序长期流转经营权并促进其转移就业。

　　三是拓展集体林林权权能。在林权权利人对森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件的基础上，进一步拓展集体林权权能。鼓励以转包、出租、入股等方式流转政策所允许流转的林地，科学合理发展林下经济和森林旅游、森林康养等新兴林业产业，从而有效利用森林资源、发展现代林业，促进林业可持续发展。我区将通过“以地换林”途径，配套10%的林业生产辅助用地和3%建设用地，发展开展生态旅游、森林康养等绿色环保经营活动，通过“以林养林”模式允许自然公园生态旅游景区资源所有权、管理权和经营权分离，进行旅游项目、商业网点、游客接待等经营服务项目。

　　四是创新林业经营组织方式。在坚持家庭经营的基础性地位前提下，积极推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营、委托经营等共同发展的集体林经营方式创新。鼓励以林权量化或作价入股形成利益共同体，由合作组织经营或统一对外流转，建立“林地变股权、林农当股东、收益有分红”的股份合作运行机制。

　　突出市场化特点

　　■尊重市场规律，进一步增强山林资源转变为资产和资本的能力。

　　宁夏山林资源质量不高、经济效益低，护林、育林、管林成本高，林木资源不能实现价值转换，农民手中的林地资源不能有效的转化为资产。推进山林权改革，重点是要按照市场经济发展的要求，尊重市场规律。一是建立山林权市场交易平台。加快推进“三权分置”改革，鼓励经营主体通过实物计租货币结算、经营权作价入股、保底分红等利益分配方式参与山林权流转，推行资源变资产、资金变股金、农民变股东。顺应“集体所有、农民承包、放活经营”的制度特征要求，保障林业收益权。探索开展林业资源价值评估，建立市场交易平台，将山林权交易纳入自治区和五个地级市公共资源交易平台、县(市、区)农村产权交易中心统一开展交易，构建互联互通、信息共享、服务高效的“1+5+22”市场交易体系，让市场主体就近、便捷、高效开展交易。

　　二是完善山林权抵押贷款制度。就山林权抵押贷款制度而言，国家在赋予县级金融机构林业信贷管理权限的基础上，强调降低信贷门槛、优化审批程序，并建立收储担保机制，通过提供林权收储、信贷担保等服务降低金融机构的信贷风险，为农户获得信贷资金提供保障。我区要积极协调相关部门开发符合林业特点的林权抵质押贷款金融产品，推广规模经营主体间开展林权收储担保业务，探索以自有林权抵押折资+一定比例货币资本作为收储保证资本，并会同金融监管部门建立风险防控机制，支持林权收储机构为林业开发利用经营主体的林权抵押贷款提供森林资源资产评估、林权收储、信贷担保、抵押物处置等服务。

　　三是探索碳汇林交易制度。党的十九届五中全会首次将碳达峰和碳中和目标纳入规划建议，此后，林业生态系统提供的吸收二氧化碳、调节空气等林业碳汇功能受到社会公众广泛关注。林业碳汇供给对林权改革有促进作用，林业碳汇供给引导并规范林权改革的方向。林权改革的出发点和落脚点是林权的生态价值和效益，增强林业碳汇的生态功能是林权改革的重要目的和目标。在林权改革的实际运行中，林权改革应该贯穿全程围绕林业碳汇供给的促进机制展开理论融合、嫁接和深入实践。宁夏将积极探索碳汇林交易，确定自治区林木碳吸收量储量和增量，鼓励碳盈余县和碳赤字县开展碳汇造林横向补偿，组织建设碳汇林抵消碳排放，或由企业直接出资在政府指定地块自行建设碳汇林抵消碳排放，形成碳排放权交易下的林业碳汇交易模式。

　　作者系中共宁夏区委党校（宁夏行政学院）经济学教研部副主任、副教授

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